Denise Maria Elisabeth Formaggia - Engenheira Civil pela Universidade Mackenzie, com especialização em engenharia de Saúde Pública pela USP e engenharia sanitária industrial pela FAAP. Trabalhou na Secretaria de Estado da Saúde/SP de 1983 a 2011. Foi consultora do Ministério da Saúde e OPAS para assuntos referentes à qualidade da Água para consumo humano. Atualmente é membro benemérito do Comitê de Bacias Hidrográficas do Litoral Norte de SP
Roseane Maria Garcia Lopes de Souza(2) -Engenheira Sanitarista pela Universidade Federal do Pará, pós graduação em engenharia Ambiental pela USP, pós graduação em Perícia e Auditoria pelo IPEN. Atuou na Secretaria de Estado da Saúde/SP de 1987 a 2017. Foi colaboradora do Ministério da Saúde e OPAS para assuntos referentes à qualidade da Água para consumo humano. Atualmente é consultora na área de Plano de Segurança da Água e Saúde Ambiental.
No dia 4 de maio de 2021 foi publicado no D.O.U. A Portaria GM/MS nº 888 que dispõe sobre os procedimentos de controle e de vigilância da qualidade da água para consumo humano e seu padrão de potabilidade.
O Ministério da Saúde no uso de suas atribuições, vem há décadas promovendo a revisão da legislação de potabilidade de água e definindo atribuições referente às medidas de controle e de vigilância da qualidade da água para consumo humano.
A elaboração de uma legislação exige a contribuição de diversos setores afetos ao tema, tais como especialistas em tratamento de água; profissionais da área de saúde que entendam de toxicologia, microbiologia e epidemiologia; de técnicos de laboratório; de profissionais que atuam na área ambiental; órgãos de defesa do consumidor; setor jurídico, entre outros.
Para chegar até a legislação atual, percorreu-se um longo caminho, durante o qual tanto o setor saúde, como o de saneamento e meio ambiente, se desenvolveram à luz do conhecimento técnico-científico próprio de cada época e das condições estruturais que cada setor tinha à sua disposição.
Importante resgatar um pouco da história da legislação sobre potabilidade de água em nosso país, para que entendamos a legislação recentemente aprovada e mais ainda, possamos ter a lucidez e coragem necessária para rever alguns conceitos e práticas, com o objetivo maior de aprimorar as ações de controle e vigilância da qualidade da água para consumo humano.
1. COMO TUDO COMEÇOU
Segundo registros do Ministério da Saúde, a atenção das autoridades de saúde do Brasil sobre a qualidade da água para consumo humano surgiu a partir da década de 1920, com a criação do Departamento Nacional de Saúde Pública (DNSP). Ele foi instituído pelo Decreto-Lei n° 3.987, com base no que então se denominava “Reforma Carlos Chagas” que reorganizou os serviços de saúde do país. O DNSP era composto por três diretorias: dos Serviços Sanitários do Distrito Federal, de Defesa Sanitária Marítima e Fluvial e de Saneamento Rural.
Curioso notar que só algumas décadas depois o Governo Federal estabeleceu normas mais abrangentes sobre defesa e proteção à saúde, ao promulgar o Código Nacional de Saúde, por meio do Decreto n° 49.974/1961, que regulamentou a Lei n° 2.314/1954. Este Código incorporou novos objetos à área de abrangência do que hoje se denomina vigilância sanitária e vigilância ambiental, entre elas o saneamento e a proteção ambiental. É nele que possivelmente aparece pela primeira vez o termo “risco” na legislação sanitária:
Mas foi na década de 1970 que se atribuiu competência ao Ministério da Saúde para elaborar normas e o padrão de potabilidade de água para consumo humano a serem observados em todo o território nacional. Isto se deu pelo Decreto Federal 79.367/1977, cuja fundamentação provem da Lei n°. 6.229/1975, que dispunha sobre o Sistema Nacional de Saúde, e também da 1ª Conferência Pan-Americana sobre qualidade de água, realizada em São Paulo em outubro de 1975.
O decreto definia ainda competências ao Ministério da Saúde, articulado com os Estados, Distrito Federal e Territórios, para fiscalizar o cumprimento de suas normas. Além disto, pelo texto legal cabia ao Ministério, em articulação com outros órgãos e entidades, a elaboração de normas sanitárias sobre proteção de mananciais; serviços de abastecimento de água; instalações prediais de água e controle de qualidade de água de sistemas de abastecimento público.
O mesmo Decreto n° 79.367/1977 determinava que os órgãos e entidades dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios, responsáveis pela operação dos sistemas de abastecimento público, deviam adotar obrigatoriamente as normas e o padrão de potabilidade estabelecidos pelo Ministério da Saúde.
Foi com base neste Decreto que o Ministério da Saúde elaborou e aprovou uma série de legislações referentes à água para consumo humano, entre elas, normas e padrão sobre fluoretação de águas de sistemas públicos de abastecimento destinado ao consumo humano, aprovada pela Portaria 635 Bsb, de 26/12/1975, conforme estabelecido na Lei n° 6.050 de 24/05/1974 (que dispõe sobre a fluoretação da água em sistemas de abastecimento quando existir estação de tratamento) e o Decreto Federal n.° 76.872, de 22/12/1975, que o regulamenta; normas e o padrão de potabilidade de água para consumo humano, aprovada pela Portaria n.° 56/Bsb/1977 e que se constituiria na primeira legislação federal brasileira sobre potabilidade de água para consumo humano editada pelo Ministério da Saúde. Além disso, foram editadas normas sobre proteção sanitária dos mananciais, dos serviços de abastecimento público e seu controle de qualidade e das instalações prediais, aprovadas pela Portaria n° 443/Bsb/1978, ainda em vigor.
2. EVOLUÇÃO DAS LEGISLAÇÕES SOBRE POTABILIDADE DE ÁGUA
a. Portaria 56 Bsb de 14/3/1977
A Portaria n.°56/Bsb/1977 (Bsb significa Brasil/Brasília) estabelecia e padrão bacteriológico, físico-químico e radiológico que água deveria ter para ser considerada potável. O padrão físico era constituído por cor turbidez, odor e sabor e o padrão químico por 20 elementos e substância químicas inorgânicas e 13 substâncias químicas orgânicas, divididos em biocidas orgânicos sintéticos hidrocarbonetos clorados e compostos organofosforados e carbamatos.
Interessante notar que a Portaria 56Bsb/1977 definia para o padrão físico-qu[imico e elementos/substâncias químicas dois valores de referência – VMD (valor máximo desejável) e VMP (valor máximo permitido).
Definiu-se os valores a serem obedecidos para o Flúor em função da temperatura do ar, considerando a exigência da fluoretação das águas distribuídas por sistemas de abastecimento público, para prevenção da cárie dentária;
O padrão bacteriológico definia limites apenas para bactérias do grupo Coliforme, estabelecendo o máximo permitido em função dos resultados realizados no plano de amostragem.
A legislação definia ainda o número mínimo de amostras e sua frequência de coleta para avaliação da qualidade da água dos sistemas de abastecimento.
Finalmente a Portaria 56 Bsb/1977 permitia que cada estado da federação adotasse padrão mais restritivo dependendo das condições locais e caso não fosse possível distribuir água dentro do padrão estabelecido na legislação, o órgão de saúde competente – ouvido o Ministério da Saúde – poderia autorizar o consumo da água à título precário, estabelecendo prazo para que medidas corretivas fossem adotadas.
b. Portaria 36 GM de 19/01/1990
Em 1988 o Ministério da Saúde promoveu em Florianópolis um encontro com todas as secretarias de Saúde do Brasil, as empresas estaduais de saneamento e os órgãos de controle ambiental. O objetivo era discutir o papel do setor saúde na fiscalização e acompanhamento da qualidade da água destinada ao consumo humano. Surgia o conceito de Vigilância da Qualidade da Água para consumo humano. Além de outros assuntos tratados como a estruturação das Secretarias Estaduais de Saúde para fazer frente a esta atribuição, foi consenso geral sobre a necessidade de rever a Portaria 56Bsb/1977.
O Ministério da Saúde deu início a um processo de discussão em todo o Brasil, (embora nem todos os estados tenham contribuído) para a elaboração da nova legislação, que resultou na publicação da Portaria 36 GM/1990 que teve como principais avanços:
Caráter geral
Definições – surgem as terminologias de Vigilância e Controle da qualidade da água para consumo humano. Também são definidos os termos Serviço e Sistema de abastecimento de água;
Laboratório – surge a figura do laboratório cerificado pelo Ministério da Saúde ou pela autoridade sanitária dos Estados e Distrito Federal;
Relatórios mensais - os Serviços de abastecimento de água deveriam enviar relatórios mensais às Secretarias Estaduais de Saúde para comprovar o cumprimento da legislação;
Parâmetros de potabilidade
Os parâmetros físico-químicos e elementos/substâncias químicas passam a ter apenas os VMP (valores máximos permitidos);
Definiu-se VMP do parâmetro turbidez na entrada do sistema e na rede de distribuição;
Bacteriologia – além do padrão para bactérias do grupo Coliforme, acrescentou a exigência de ausência para Coliformes fecais ou Coliformes termotolerantes. Também definiu o número máximo permitido para bactérias heterotróficas. Foi previsto padrão bacteriológico para águas distribuídas sem canalização e sem tratamento;
Atualização de todos os parâmetros face aos conhecimentos técnicos e científicos referente ao risco e impacto dos elementos e substâncias químicas na saúde humana;
Ampliação dos elementos e substâncias químicas a serem analisa dos 11(onze) elementos e substâncias químicas inorgânicas, 20 (vinte) componentes orgânicos que afetam a saúde e 10 (dez) componentes que afetam a qualidade organoléptica da água.
Outras exigências e recomendações
Adoção de limite para o pH da água a ser consumida;
Definição do teor mínimo de CRL (cloro residual livre) a ser mantido na rede de distribuição;
Proibição de ocorrência de substâncias que confiram odor característico à agua , mesmo que não represente risco à saúde humana;
Recomendou-se que fosse feito uma avaliação em cada Estado e DF para verificar os níveis de radioatividade nos mananciais de abastecimento de água;
A legislação proibiu a operação no sistema de abastecimento de água que permita a existência de pressão negativa na rede de distribuição;
Foi prevista a possibilidade de fornecimento de água fora do padrão estabelecido, desde que não coloque em risco a saúde da população.
Amostragem
Houve uma mudança significativa na proposta de amostragem para avaliação da qualidade da água, visando verificar o atendimento ao padrão de potabilidade estabelecido na Portaria 36 GM/1991.
c. Portaria 1.469 de 29/12/2000
Dez anos passados desde a publicação da Portaria 36 GM/1991, o Ministério da Saúde, por meio da Fundação Nacional de Saúde - FUNASA, com o apoio da Organização Panamericana de Saúde - OPAS, promoveu a revisão da legislação de potabilidade de água para consumo humano. Foi a mais ampla revisão feita até então, que contou com uma equipe de consultores oriundos de Laboratório, órgão ambiental, saúde e universidade. Uma vez elaborado o texto base, este foi objeto de oficinas realizadas nas cinco regiões do Brasil, consulta por internet e uma oficina final em Brasília.
Como principais mudanças efetuadas na legislação de potabilidade de água, apresentamos:
Caráter geral
Definições – além de definir “sistema de abastecimento de água para consumo humano”, a Portaria define “solução alternativa de abastecimento de água para consumo humano”
Deveres e Responsabilidades – pela primeira vez a legislação define os deveres e responsabilidades do setor saúde nos 3 níveis de governo no que se refere à vigilância da qualidade da água para consumo humano e dos responsáveis pela operação dos sistemas e soluções alternativas de abastecimento de água;
Penalidades – a portaria estabeleceu penalidades no caso de descumprimento da legislação.
Parâmetros de potabilidade
O padrão bacteriológico para Coliformes totais depende do número de amostras a serem coletadas no sistema;
Definiu-se padrão para cianobactérias;
Atualização de todos os parâmetros face aos conhecimentos técnicos e científicos referente ao risco e impacto dos elementos e substâncias químicas na saúde humana;
Ampliação dos elementos e substâncias químicas a serem analisados-13 elementos e substâncias químicas inorgânicas, 34 componentes orgânicos que afetam a saúde e 16 componentes que afetam a qualidade organoléptica da água;
Estabeleceu-se VMP para desinfetantes e produtos secundários da desinfecção.
Outras exigências e recomendações
Adotou a exigência do processo de filtração em sistemas abastecidos por manancial de superfície e que distribuam água por canalização;
Definiu-se o VMP para turbidez para a água pós-filtração ou pré-desinfecção em função do tipo de água (subterrânea) e o tipo de filtro utilizado (rápido ou lento);
Além da manutenção de teor mínimo de CRL na rede de distribuição, estabeleceu-se o teor mínimo a ser mantido após o processo de desinfecção. O teor máximo de CRL na rede de distribuição também foi definido;
Em função da quantidade de cianobactérias encontradas no manancial, recomendou-se análise de cianotoxinas na saída do tratamento dos sistemas, nas clínicas de tratamento por hemodiálise e indústrias de injetáveis;
A legislação introduziu exigências para o fornecimento de água por meio de veículo transportador.
Amostragem
A amostragem mínima a ser exigida para o controle de qualidade, objetivando verificar o atendimento ao padrão físico-químico, foi definido em função do tipo de manancial abastecedor – superficial ou subterrâneo. O mesmo não ocorreu para o plano de amostragem para verificação do padrão microbiológico;
Foi definido um plano de amostragem diferenciado para o controle de qualidade das soluções alternativas de abastecimento de água, visando avaliação do atendimento ao padrão físico-químico e bacteriológico.
d. Portaria GM/MS nº 518 de 25/03/2004
Esta Portaria foi publicada devido ao fato da atribuição para legislar e fazer cumprir a legislação sobre potabilidade da água para consumo humano ter sido transferida da FUNASA para a SVS - Secretaria de Vigilância em Saúde. Todo o conteúdo técnico da Portaria 1.469/2000 foi mantido.
e. Portaria GM/MS 2.914 de 12/12/2011
Novamente o Ministério da Saúde promoveu a revisão da legislação de potabilidade de água, devido à necessidade de atualização face novos conhecimento técnicos-científicos e novas realidades que se apresentavam. Em linhas gerais as principais alterações e inovações que a Portaria 2.914/2011 propôs foram:
Caráter geral
Definições – introduziu novos conceitos e redefiniu outros. Destaca-se a figura da “solução individual de abastecimento e a mudança do conceito de “água potável”.
Deveres e Responsabilidades - deixa claro as competências da Secretaria Especial de Saúde Indígena, da Fundação Nacional de Saúde - FUNASA e da Agência de Vigilância Sanitária - ANVISA. A portaria prevê ações a serem desencadeadas nos 3 níveis de governo em caso de ocorrência de surto ou epidemia de doenças de veiculação hídrica. Define critérios para que os municípios autorizem o fornecimento de água por meio de solução alternativa de abastecimento.
Outras exigências e recomendações
As soluções alternativas coletivas de abastecimento devem ter um responsável técnico devidamente habilitado;
Recomenda o monitoramento de vírus entérico no ponto de captação;
Exigência de análise mensal de E.coli nos pontos de captação de água subterrânea;
Introduziu parâmetros operacionais para o processo de desinfecção (relação de tempo de contato, temperatura, pH e concentração do desinfetante);
Adotou teor mínimo de CRL (cloro residual livre), CRC (cloro residual combinado) e dióxido de cloro a ser mantido na rede de distribuição;
Alterou a faixa de pH a ser mantido no sistema;
Definiu teores mais rígidos para turbidez após filtração;
Parâmetros de potabilidade
Introduziu VMP para cilindrospermopsina;
Atualização dos VMP, ampliando para 15 elementos inorgânicos, 14 substâncias orgânicas e 27 agrotóxicos.
Amostragem
A portaria detalhou o plano de amostragem para sistemas e soluções alternativas coletivas de abastecimento de água;
Estabeleceu a frequência de amostragem de cianobactérias no manancial.
f. Portaria de Consolidação GM/MS nº 5 de 28/9/2017
No dia 03 de outubro de 2017, através do Suplemente DOU nº 190 foi publicado a Portaria de Consolidação nº 5, de 28 de setembro de 2017, que através do Art. 864, inciso CXXXIII, REVOGOU a Portaria nº 2914/2011.
Todo o texto da Portaria 2.914/2011 passou a fazer parte do anexo XX da Portaria de Consolidação nº 5/2017.
g. Portaria GM/MS nº 888 de 4/5/2021
Após quase dez anos da publicação da Portaria 2.914, o Ministério volta a promover a revisão da legislação a partir do ano de 2020. Após elaboração de texto base, este foi submetido à consulta pública pela Internet.
Em linhas gerais esta nova Portaria de Potabilidade de Água para consumo humano, apresenta as seguintes características:
Aumento significativo de definições consideradas necessárias para o perfeito entendimento da legislação;
Introduz padrão para microcistina e saxitoxinas;
Atualiza e amplia os o rol de elementos e substâncias químicas a serem analisadas para 14 elementos inorgânicos, 16 substâncias orgânicas, 40 agrotóxicos e metabólitos e 10 subprodutos do processo de desinfecção por cloro;
Prevê padrão organoléptico de potabilidade para 14 parâmetros;
Introduz padrão de turbidez para filtração por membrana;
Altera o plano de amostragem para avaliação bacteriológica, com diferentes faixas populacionais em relação à portaria 2.914/2011
Prevê plano de amostragem diferenciados para povos indígenas e comunidades tradicionais;
Introduz a possibilidade da autoridade de saúde pública exigir dos responsáveis pelos sistemas e soluções coletivas de abastecimento de água, a elaboração e implementação do Plano de Segurança da Água.
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Portaria recém aprovada é fruto do conhecimento e experiência adquirido ao longo dos anos, com a aplicação das legislações citadas anteriormente.
Necessário haver uma ampla análise de seu conteúdo, para que possamos, à luz das novas ferramentas de avaliação de risco, como a metodologia para elaboração de Plano de Segurança da Água e de novos textos legislativos, aprimorarmos a Portaria de Potabilidade de Água, bem como refletir sobre ascompetências e atribuições daqueles que efetivamente são obrigados a cumpri-la, ou seja, o setor saúde e os responsáveis pelos sistemas e soluções alternativas de abastecimento de água para consumo humano